延安时期，陕甘宁边区参议会提案制度作为反映、体现民意的主要渠道，是党中央和边区政府联系群众的最好形式，具有其他渠道不可能比拟的广泛性、代表性和效力性。纵览陕甘宁边区三届四次参议会通过的各类提案，卫生防疫类提案占了一定比重，并在提高边区军民健康水平、解决边区“财旺人不旺”等方面发挥出了明显的制度优势。从这些卫生防疫提案中，我们可以一窥民意转化为公共卫生治理效能的“延安实践”。

提案主体：“大家来议，大家来管”

参议员的群体产生后，作为提案人行使提案权是其参政议政的主要方式，如此不仅锻炼、提升了参议员运用民主和行使权力的能力，也在某种程度上起到了帮助党和政府把握民心、了解民情、汇聚民智的作用。回顾边区历届参议会，中共中央和边区政府对参议员通过提案这一形式履行代表职权都极为重视，并积极倡导、广泛动员。如边区政府主席林伯渠在边区第二届参议会第一次大会上指出：“希望我们各参议员尽量反映各个角落的人民的意见，人民的要求和呼声。”同时，为改变普通群众参议员的后顾之忧，《陕甘宁边区参议会会议规程》重申，“凡参议员及边区之民众，文化、学术各团体”，均有权提出提案。而从历届参议会的提案人看，既有中共党员，也有民主进步人士；既有边区参议员多人联名，也有边区民政厅等行政机关以及边区国医研究会、自然科学研究会等组织。如在边区第二届一次参议会上，陕甘宁边区国医研究会就提出了包括“开办国医训练班案”“切实执行优待国医条例案”“各县市镇多设保健药社或医药合作社案”“政府预定帮助国医国药建设经费案”等在内的5项卫生防疫提案。

医务人员短缺、药品器材匮乏以及群众的卫生防疫观念落后，成为边区发展医疗卫生事业的主要障碍。循此问题，如果对边区历届参议会上的卫生防疫提案作进一步分类、细化和比较，不难发现，由于参议员参政议政的热情得到有效激发，参议员的关注点主要也集中于此，并通过卫生防疫提案真实、客观地反映了边区医疗卫生事业面临的实际困难。在此基础上，提出了进一步解决问题的办法。如针对“缺医少药”的问题，参议员在提案中建议：“推广保健药社，训练医务人员”“团结中医、改进中医，使中医、中药科学化”“加强国医研究，开发边区土产药材”，等等；再比如，在疾病的预防教育方面，主张“破除迷信、取缔巫医”“广泛开展清洁卫生运动”等，尤其是后者，也成为新中国成立后广泛开展的爱国卫生运动的雏形。可以说，正是得益于边区政府的积极倡导和广泛动员，以及边区立法和政策的有效保障，使得边区参议员能够畅所欲言，发表意见，从而实现了民意的充分表达与整合，推进了边区医疗卫生防疫事业发展。

提案提出：“注重质量，提升实效”

提案是边区民众充分表达意见，边区参议会进行民意整合的重要形式和载体。其质量的高低，是该提案能否在参议会通过并最终交由各级政府实施的关键。在1939年召开的陕甘宁边区首届参议会上，参议员显然对提案这一行使民主权利的新方式运用的不够娴熟。此次大会共审查通过重要提案12件，涉及卫生防疫的提案仅1件。而到了1941年11月陕甘宁边区第二届一次参议会时，大会收到的提案就多达380余件。其中，卫生防疫提案30件，经审查合并，最终正式通过4件。1944年12月、1946年2月，陕甘宁边区又相继召开二届二次和三届参议会，分别通过卫生防疫提案11件、6件。这两届参议会有一个突出特点，就是在总结边区历届参议会提案工作经验教训的基础上，强调提案应是原则性的，不能“太零碎”，更不能“随便拿一张纸写一个提案”，从而有效克服了以往参议会“提案多而不精”的弊端。

从边区卫生防疫工作的实际状况出发，通过深入群众、调查研究、实地考察发现问题，进而提出符合群众医疗卫生需求的解决办法，使得提案更加切合实际、执行得通，是边区卫生防疫提案的另一个显著特征。1942年8月2日，中共西北局在《关于边区参议会双十节召开议员代表会议给各级党的通知》中要求：“今年各县应好好提案，择几个中心的提案，收集充分材料（有实例说明），提出具体办法（不只是原则的）。”在陕甘宁边区第一届参议会上，崔曙光、罗成德等18人提交了“建立边区卫生工作保障人民康健案”提案。该提案针对陕甘宁边区“卫生事业亦稍有建设，但以人员缺乏，财力支绌，仍不敷需要”的实际，提出了“开展护林植树”“设立医药房”“培养卫生干部”等解决办法。在1944年7月召开的陕甘宁边区参议会常驻会与边区政府委员会联席会上，参议员霍祝三、安文钦针对在绥德延家川区阎家沟等村调查了解到的“儿童死亡都在半数以上”“群众多将治病之法寄托于许愿求神”等实际情况，认为“卫生保育问题已经成为当前人民亟待解决的问题”，并从“设立保健药社”“训练提高乡村医生”“加强疾病预防”等六个方面提出了改进措施。可以说，正是由于参议员们前期大量、扎实的社会调查，从而极大提升了提案的针对性和实效性。

提案审议：“协商在前，票决跟进”

卫生防疫提案能否通过需要票决，但提案的质量却无法通过票决来保障，而是以协商民主的方法，通过对话、沟通、讨论以求达成共识。纵观边区历届参议会的卫生防疫提案，同样是采取了提案协商和票决民主相结合的方法，即协商在前，票决跟进，票决是建立在充分的酝酿协商基础之上的。如提案在提出前，参议员往往都会深入开展调查研究、广泛地征求各方意见，即所谓的了解民意、问计于民。例如，边区自然科学研究会代表、参议员赵一峯在提案前，“搜集并综合各会员的意见”。妇女参议员在大会审议前则通过召开座谈会，交换、讨论所拟提之提案。此外，在审议、讨论提案中，一般也都会留有充足的时间。1941年二届一次参议会共计16天，小组审议提案1天，大会讨论通过提案3天，占整个议程的四分之一。相对充分的讨论时间安排，确保了参议员对每项提案都能充分发表意见，最后得出相应的结论。

对于边区参议员们以及文化、学术各团体提出的卫生防疫提案，边区参议会还会根据会议讨论具体情况，并结合边区实际，对原提案进行不断地修正、完善。例如，边区三届参议会在审查“普及医药卫生案”（原第四案）等三案时，除将三案合并为一案外，还根据边区卫生防疫工作的实际需要，拟补充三点：其一，加强各级政府对医务行政的领导，在现有条件下建立与健全分区及县的医务机关，保健药社及群众医院等。其二，贯彻1944年文教大会提出的医药卫生方针，“预防为主治疗为辅”，惟在已发生疾病的地方则以治疗为主。其三，刊印一些有关卫生的（营养、接生、抚育儿童等）小册子，以供群众卫生宣传教育之用。大会最终以九十四票多数照审查意见通过。如此一来，使得这些提案更加完善和合理，也更加符合边区卫生防疫工作的实际需要。

提案办理：“决而有行，行而有果”

提出提案是基础，办理提案则是关键。从实践来看，边区历届参议会通过的卫生防疫提案，几乎涵盖了边区开展卫生防疫事业的多个重要方面，凸显了边区群众迫切解决“财旺人不旺”的呼声。而这些卫生防疫提案一旦经边区的民意机关——边区参议会审议通过，就变成了边区群众对边区各级政府的指令，成为边区政府开展医药卫生工作的重要任务和行为指南。对此，正如谢觉哉所强调的：“提案已经决定就得执行，我们的议会，不是‘请客’，不是‘议而不决，决而不行’。”比如，1941年5月，陕甘宁边区政府委员会召开第63次会议，讨论卫生工作，并拟定卫生工作三年计划。再比如，在陕甘宁边区第三届参议会结束后，边区政府委员会即连日集议，讨论参议会决议的具体执行问题，会议决定“训练各种医务干部，三年培养中西医、助产妇及护士640名，由政府有计划地派医生赴各县建立医药据店”，使得参议会提案落到了实处。

陕甘宁边区政府对参议会提案的高度重视，加之边区参议会常驻委员会的督促与帮助，使得卫生防疫提案在政府工作中得到了较好的贯彻和执行，陕甘宁边区的医疗卫生事业的面貌也为之焕然一新。例如，从妇婴保育工作的水平看，以产妇死亡率为例，在1942至1943两年，边区中央医院出院的893个产妇中，没有一个死亡的，即死亡率为0，远远低于全国1.5%的产妇死亡率。从边区的医疗卫生体系看，边区分别按系统和行业建立了各种类型的医院、医疗站、疗养所，各分区均设有较大的卫生院和医疗点，各县设有保健药社和卫生合作社。从医疗卫生水平看，据边区卫生处统计，其所属各医院1943年共接收病人35370名，比上年减少病员1万余名，仅死亡12名。

应该说，陕甘宁边区参议会以上述手段和方式实现了边区民众和参议员较充分的高质量参与，较好地发挥了参议会的民意表达与整合功能。民意的充分表达和广泛汇集，也成为中国共产党开展卫生防疫事业的重要基础和依据。这一点，不仅在当时的提案工作中取得了显著的成效，或许对于推进新时代的协商民主建设依然具有一定的借鉴意义。

（作者系西安交通大学法学院博士研究生、西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院兼职研究员）

原文刊登于2021年2月5日人民法院报5版

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