编者按 西安交通大学经济与金融学院教授袁晓玲作为陕西省经济高质量发展软科学研究基地主任，教育部“新世纪优秀人才”支持计划、国务院政府特殊津贴获得者，近年来带领研究团队在全面分析中国经济发展数量和质量变化的基础上，从宏观、中观、微观三个层面论证了提高质量发展的可行路径，并基于大质量观理念，自2015年开始，率先创建并发布了“西交大环境指数”，并连续5年出版《中国环境质量综合评价报告》（2013、2014、2017、2018、2019），对中国8大区域30个省份、74个大气重点监测城市、4大城市群区域的环境质量进行综合评价。

面对中国“十四五”规划、2035年远景目标和城市高质量发展迫切需求，继往开来，袁晓玲主持承担了2020年度教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“促进城市高质量建设发展的长效机制研究”，并就如何构建促进城市高质量建设发展的长效机制进行了一系列深入思考。现刊发其团队署名文章，以飨读者。

2017年，中共中央、国务院发布《关于开展质量提升行动的指导意见》，把质量强国战略摆在了更加突出的位置，并把开展质量提升行动视为战略推进的关键。2018年，中央经济工作会议又进一步强调高质量发展，并把2018年作为质量元年。2020年，党的十九届五中全会又提出，“十四五”时期，经济社会发展要“以推动高质量发展为主题”。这充分体现出党和国家对质量工作的高度重视。

城市作为人民生产、生活的基本载体，是实现社会经济高质量发展的核心环节。新中国成立71年以来，城市建设发展取得了巨大成就，城市规模不断扩大，城市数量不断增多，城镇化水平得到显著提升。

据国家统计局统计，截至2018年末，中国城市数量由1949年的132个增加到了672个，城镇化率从1949年的11.64%上升到了59.58%，拥有北上广深4个超大城市，天津、重庆、武汉等8个特大城市以及41个大城市，人口超过百万以上的城市数量从1949年的5个增加到2017年末的161个。2017年末，仅地级及以上城市地区生产总值就达到了52.1万亿元，占全国生产总值的63%，北上广深等4个城市的生产总值超过了2万亿元。而1988年末，国内所有城市的生产总值也只有7025亿元。城市发展俨然已成为中国社会经济高质量发展的重要驱动力。

71年城市发展，特别是改革开放40多年来，城市发展在取得伟大成就的背后却是大量不充分、不平衡发展现象的出现，如部分城市“摊大饼”式盲目扩张、贪大求洋建设国际大都市，部分城市出现了交通拥堵、空气污染严重和垃圾围城等一系列“城市病”，城市发展进程中的经济增长与人民的美好生活需要极不平衡。

因此，目前中国城市发展的矛盾点就在于人民日益增长的美好生活需要和城市发展不平衡与不充分之间的矛盾。一系列“城市病”出现的根本原因就在于城市发展的不平衡与不充分，因而必须依靠城市的高质量发展来解决。而人民美好生活需要的满足，自然也就成为了城市高质量发展的重要体现。因此，如何促进城市的长效高质量发展建设，已经是中国实现2035年远景目标所不得不深入思考的重大课题。

城市高质量发展是具有阶段性的动力系统

随着上世纪城市主义的兴起，城市发展理论成为了研究焦点并得到了充分发展。二战后“和平与发展”的时代主题为城市发展理论实践也提供了广阔的土壤。中国作为全球最大的发展中国家，自新中国成立71年以来，特别是改革开放40多年以来，城市社会经济得到了迅速发展。一个经济体量如此之大、发展速度如此之快而内部发展又极不均衡的国家，如何进行高质量的城市建设与发展就成为引发全球关注的世纪难题。

城市高质量发展的重要前提是厘清什么是城市高质量发展。由于城市发展牵扯到社会经济的方方面面，属于一个跨学科交叉前沿热点问题，天生就具有多重学科属性，涉及到经济学、人口学、社会学、地理学、管理学和城市规划学等多个学科，因而不同学科对城市发展的研究视角也就各不相同。如经济学认为城市是一个在私营厂商和公共部门产生规模经济的区域，社会学认为城市是由不同利益相关主体所组成的抽象社会组织，地理学认为城市是一个交通便利、人口集中且占地面积不断扩张的空间集合体，人口学认为城市是一个从事非农业生产活动的集聚点，而城市规划学则认为城市是具有一定行政等级、人口密集且工商业发达的居民点。

综合来看，城市发展就是一个涉及多方面内容的社会经济演化系统，其中包括人口、经济、土地和社会发展等多个子系统，各构成要素之间存在不同演变规律且相互耦合，致使城市发展研究变得愈加复杂。随着近年来交叉学科的兴起，有关城市发展的研究呈现出了交叉融合的趋势，学术界和政府也以更加系统的视角看待城市高质量发展。

然而，由于研究视角的各不相同，至今各界有关什么是城市高质量发展仍莫衷一是。其中的重要原因之一就在于不同时代发展需求下的城市发展需求各不相同。

城市发展是一个不断的演化过程，包含起步、增长、成熟、衰落和复兴等5个阶段，并非一蹴而就。在城市发展的不同阶段，也就必然存在不同的发展模式。譬如，城市发展在起步阶段往往采取粗放式的发展模式，而在经济发展水平达到一定阶段后则开始重视生活质量、环境质量。同样，城市也有着不同类型之分，其发展模式也因此必然有所区别。如资源枯竭型城市、生态环保型城市或科技驱动型城市的发展路径就不适用于其他类型的城市，如交通枢纽型城市、专业制造型城市或旅游型城市。然而，当前无论是针对中国城市发展的理论研究还是实践，大都忽略了城市发展的阶段性与类型，未能从动态和长远层面指出，随着城市发展阶段和类型的不同，城市发展模式应该如何演进。因此，这样的发展模式也就无法实现“长效高质量发展”。

城市发展从最初的人口集聚开始，伴随着过程中的空间扩展和经济增长，再到稳定状态时的社会现代化，人口集聚、经济增长、空间扩张和社会现代化几乎囊括了城市发展的整个过程和所有维度。因此，城市的高质量发展也就可以从经济发展是否高效、人口规模是否合理、空间扩展是否适度和社会治理是否现代化等方面进行定义和评价。

同时，城市发展并非发展一座与外界毫无联系的孤岛，特别是在当前城市群和都市圈发展成为经济增长新动能的时代背景下，城际协同发展对城市发展质量也就有着不言而喻的重要性。如果说人口、空间、经济和社会发展决定了城市发展的质量，那么城际间的协同发展则将会导致城市发展质量的上下波动，而波动的上下幅度则主要取决于城际外部性影响的正负大小。

正如前文所述，城市发展是一个涉及多方面内容的社会经济演化系统，因而人口集聚、经济增长、空间扩张、社会治理和城际协同等城市发展要素也不是相互割裂的，各要素之间也存在交互影响的耦合机理。某一要素的变化往往会导致整个城市发展系统的变化，而城市发展要素的有效搭配也往往能够起到“1+1>2”的效果。

因此，高质量的城市发展应是将人口、经济、空间、社会和城际协同发展等城市发展的内外部要素以一种更加科学、系统、全面的视角整合在一起，从而形成以人为核心、以创新为驱动、以绿色为约束、以效率为导向和以治理能力现代化为保障的城市发展动力系统。而为了促进城市的长效高质量发展，就需要动力、保障和协同机制的构建来为这个动力系统在不同阶段的高质量运转保驾护航。

动力机制是高质量发展的基础

城市的发展是一项复杂的系统工程。随着城市发展满足一定的条件和外部环境转变，其阶段性和类型就会发生转变。伦敦是第一次工业革命的发源地，但随着社会经济结构转变，成为了以国际金融中心而闻名全球的城市；而天津则由于经济结构与政经体制的调整变化，从民国时期的金融中心转变为了以钢铁、化工为支柱产业的工业城市；成都是著名的文化旅游名城，然而近年来，随着城市的发展转型，飞机材料制造业对城市发展的驱动力开始大幅增强，高新技术产业蓬勃发展。

总而言之，城市发展的每个阶段都存在适应于这一阶段的高质量发展机制，因而在不同发展阶段都需要完善的动力机制。尤其是对中国这样幅员辽阔、区域内部发展又极不平衡、不充分的发展中国家而言，就更需要对单个城市的发展类型和阶段性特征予以特别关注。由于城市发展的阶段性不同，每个阶段的城市发展驱动力也就存在一定区别。如果在不恰当的阶段采用了不恰当的动力系统，就会造成资源错配和浪费，甚至在一定程度上成为阻碍城市发展的“绊脚石”。

在城市发展的起步阶段，城市一般是处在便利的水源地或交通要道而兴起，此时制约城市发展的主要因素是人口、土地和资本。在进入增长阶段后，城市迎来蓬勃发展时期。城市面积迅速扩大，工业产值不断增加，社会生活逐渐繁荣。如文艺复兴时期罗马、威尼斯等城市的发展，以及工业革命时期的伦敦等等。这一阶段，人口、土地、资本与技术都是制约城市发展的重要生产要素，但资本与技术的作用渐趋主导。

在发展到一定程度后，随着技术进步带来的某一要素生产率增加，以及由于共用基础设施等因素带来的规模经济效应等原因，城市人口、空间不断扩张，进入了发展成熟阶段。这一阶段，城市处在建成以来的最佳发展期，但随着规模报酬递减以及负外部性溢出造成了一系列“城市病”，城市的发展出现了“瓶颈”。除了城市规模无序扩张而带来的“城市病”以外，以前蓬勃发展期被忽视和掩盖的各种问题也一并逐渐暴露出来，如环境污染、城市规划不当等各种问题。在这个临界点上，城市的发展与政策制定与各有关主体对未来发展模式的选择息息相关，决策是否正确将引导城市发展走向两个截然不同的将来。一种是走向衰落，另一种是成功地实现城市发展转型。

总而言之，在城市发展的不同阶段，其发展所依靠的动力机制是一个不断变化的过程。在发展前期，自然资源、人口、土地等生产要素起到了决定作用；进入发展繁荣期，资本、科技要素占据了主导地位；而进入发展中后期，科技、环境等要素则对城市能否顺利守住发展成果抑或成功转型具有举足轻重的作用。

除此之外，受到先天资源禀赋的限制，资源型、综合型和工业型等不同城市类型对各类生产要素的搭配需求也都不尽相同。有的城市以重工业为导向，而有的城市则可能是以发展高新技术产业、商业为主，诸如此类。不同类型的城市之间，因要素禀赋不同等原因导致的产业结构差异也会对其动力机制造成特定影响。因此，城市发展动力系统的设计同样需要突出类型特征，特别是对人口、空间、资本和创新资源等各类城市发展要素的最佳搭配，从而保证不同类型的城市都始终处于各个发展阶段的黄金稳态点。

不同生产要素的搭配与组合都将对城市经济可持续增长、内部经济协调性、产业竞争力和空间规划布局等产生广泛而深远的影响，并最终影响城市的高质量发展。因此，要构建有效的动力机制，一方面需要在总结国内外典型高质量发展城市经验、模式的基础上，进一步对城市高质量发展所处阶段的关键特征与转型趋势进行深刻总结；另一方面，还需要在城市发展阶段性理论、边际理论、帕累托理论和内生增长理论基础上，从理论层面对城市发展阶段与类型下如何搭配动力系统进行深刻分析，并根据城市发展阶段演变，适时调整城市内部动力要素搭配。

保障机制是高质量发展的核心

城市高质量发展的动力机制构建仅仅为城市高质量发展提供了可能，其作用的发挥还会受到多种因素的影响，故需构建保障机制来为动力机制的有效发挥提供制度层面的保障。保障机制作用的发挥主要体现在约束、激励、管理和服务等四个方面。

城市在发展过程中常常会受到各种约束，如资源禀赋约束、人口结构约束或环境质量约束，因而城市发展并非只是简单地设定经济增长目标，通常还伴随着人均收入水平提升、空间结构优化和基础设施完善等各类约束。

当前，中国城市发展面临的最重要约束来自于城市环境。城市环境的快速恶化已严重制约了动力要素集聚和人民生活幸福感的提升。因此，城市在发展过程中就需要以绿色发展为约束，选取最优环境规制手段以促进企业清洁生产，以企业绿色发展质量的提升，促进城市绿色发展质量的提升。同理，城市高质量发展的重要前提也是企业的高质量发展，这又需要一定的激励机制。除通过环境规制等行政手段来强制约束企业生产行为外，还可以通过一系列激励手段，如财政补贴或减税等措施，鼓励企业的技术创新和绿色发展。如此一来，随着企业技术创新程度的提高，城市发展质量也会随之提高。

目前，政府针对企业技术创新的激励方案主要包含两个方面，一是以政府财政补贴和税收减免为代表的财政手段来激励企业技术创新，二是由“政府设计、市场导向”的企业技术创新机制，依靠制度约束、市场导向等方式来促进企业技术创新。但如何抉择适当的激励措施，还需要考虑城市发展的阶段性特征。

在管理机制方面，城市空间规划不但会直接影响城市最优人口规模与密度，而且还会影响公共交通等基础设施布局。目前，我国的城市空间布局包括多中心、同心圆和纵深式等多种结构，不同空间布局方案也有着不同的优劣势，其中最具争议的问题莫过于选择大城市还是小城镇的空间管理模式。部分学者认为，我国城市应朝着纵深集约式发展，依靠精细化管理和技术进步来克服城市发展中的“城市病”。但也有学者认为，通过“小而美”的小城镇建设才能起到分担大城市职能、减少大城市负担的作用。

无论哪种发展模式，未来城市空间规划理论与实践都必须在结合城市发展阶段与类型的基础上来进一步深化，让城市规划适应于、服务于城市的发展建设，最终落实到人民的各种需要，进而有效保障城市的高质量发展。在城市发展的服务机制方面，能推动城市高质量发展的服务机制主要包括城市营商环境、交通设施和公共服务等。其中，完善的基础设施布局是保障城市高质量发展的基础，也是城市发展的润滑剂和重要推动力，交通基础设施是城市发展的基本骨架，营商环境是城市发展动力要素流入的制度保障，公共服务均等化则是人民安居乐业的核心要求。

需要特别强调的是，无论是针对约束、激励机制还是管理、服务机制，都需要在绿色约束、创新驱动、效率导向的理念下，考虑到城市发展的阶段性与类型，来选取合适的环境规制（行政处罚、排污交易市场还是污染税）、激励（财政激励还是市场导向）和管理（大城市还是小城镇）措施，从而保障城市动力机制的高效运转。

协同机制是高质量发展的支撑

近年来，城际协同发展受到了政策的重点关注。京津冀、长三角和粤港澳大湾区等三大城市群建设加快推进，跨省区域城市群规划全部出台，省域内城市群规划全部编制完成，“19+2”的城市群格局已基本形成并稳步发展。中心城市辐射带动作用不断增强，城市群内核心城市与周边城市共同参与分工合作，各地区都市圈不断涌现。其中，成渝经济圈正依托“产城融合”战略努力打造“双城记”，粤港澳大湾区已成为全球知名的先进制造业和现代服务业基地，环杭州湾大湾区互联网经济和会展经济欣欣向荣。因此，在城际间协同发展水平不断提升的当下，必须要建立城市发展的协同机制，以促使城市间的发展能够更好地协同，从而保障城市高质量发展的内外部平衡性。

动力与保障机制解决了城市发展不充分的问题，而协同机制则能解决城市发展不平衡的问题。协同机制的构建在实现城市群整体高质量发展的前提下，能够保证单体城市本身也高质量发展，从而在城市充分发展的同时保障发展的平衡性。以往对城市发展的关注焦点主要集中在城市群的整体性发展，即城市群的一体化发展和高质量发展，但很少有人关注到城市群内部的单体城市如何在这一过程中实现高质量发展。而在上述的城市群、都市圈高质量发展的时代背景下，城市群、都市圈发展战略无疑也会对单体城市发展产生重要影响。同样的，城市群、都市圈内部的单体城市也会对城市群内其他城市的发展产生重要影响。因此，如何促进城市群中单体城市的高质量发展，将会是未来单体城市高质量发展的重点和难点问题。

此外，动力和保障机制的构建都是基于单体城市内部发展的角度，而协同机制的构建则是将单体城市与其他城市、城市群发展“协同”起来。

城市发展的理论与实践往往只考虑到了城市内部发展各要素，如土地、资金、劳动力等，却忽略了城市发展的外因，即强关联下的城际关系对城市高质量发展的影响。而所谓协同发展则要将城市发展的内因与外因纳入到统一框架，即将城市发展的外部性影响——城际协同发展和城市群发展的影响内生化到城市发展动力系统中。譬如，近年来席卷中国很多城市的雾霾污染问题十分严重，而产生这一问题的重要原因，一定程度上就是受到了临近城市的溢出性影响，这在经济学上就是明显的负外部性问题。

而城市群发展背景下，如何保证城市群发展全局帕累托最优的同时，保证单体城市实现“局部帕累托最优”，意即此城市发展过程中不影响整体城市群和其他城市的发展，在自身得到发展的同时，甚至对其他城市也产生带动作用，就是协同机制促进高质量发展的重要表现。在政策上，如采取财政转移支付、生态补偿等措施都有助于实现局部的“帕累托最优”，当然还有更多值得研究的方法能够促进城际间的高质量协同发展。

总体来看，为了实现面向2035年的城市高质量发展远景目标，未来城市发展过程中需要准确把握阶段性，树立以人为核心、以效率为导向、以绿色为约束、以创新为驱动和以协同为保障的理念，构建能推动城市高质量发展的动力、保障和协同机制，从而保障城市的长效高质量发展，并藉此着力解决各类由于缺乏有效机制建设而造成的“城市病”。例如，涉及城市发展的动力机制方面的城市产业结构失调问题，需要保障机制解决的规划不当、交通拥堵、营商环境差问题，需要协同机制解决的城际间缺乏个体协同等问题。只有这样，才能一方面实现城市环境质量与人居水平的提升，进而提升居民生活幸福度、满意度，满足人民日益增长的美好生活需要，另一方面实现城市经济的高效率、高质量增长，进而使得城市在不同发展阶段均能实现高质量发展目标，成为推动我国经济社会发展转向高质量的强力引擎。

原文刊载于2020年12月15日中国科学报第7版

报道链接：http://paper.sciencenet.cn/sbhtmlnews/2020/12/359485.shtm?id=359485