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【国家治理】朱正威:网格化治理应着力加强“韧性”建设
来源:国家治理 日期 2020-09-03 09:48 点击:

“后疫情时代”的基层网格化治理

自2004年北京市东城区尝试实施“万米单元网格管理”以来,网格化管理已经被广泛应用于基层治理实践的各个领域,并逐步实现了由空间网格化、信息网格化向服务网格化的转型升级,成为推动城市基层治理体系和治理能力现代化的重要制度创新。新冠肺炎疫情暴发以来,社区网格化治理在疫情防控阻击战中取得的显著成效表明,网格化治理不仅是攻克城市常态化管理顽症的重要法门,也是防范和化解城市复杂风险与系统危机的重要抓手。

在此次疫情防控的关键时期,习近平总书记指出:“各地区要压实地方党委和政府责任,强化社区防控网格化管理,采取更加周密精准、更加管用有效的措施,防止疫情蔓延。”在这场疫情带来的考验中,以管理下沉、资源整合、块状细分为特征的网格化治理取得了明显成效。社区网格作为城市基层治理的“神经末梢”,凭借其“纵向到底、横向到边”的功能特点成为精准阻击疫情的前沿阵地。广大社区网格员坚持疫情防控和复产复工两手抓,构成了疫情防控保卫战的中坚力量。对此,习近平总书记强调,要充分发挥社区在疫情防控中的重要作用,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,防控力量要向社区下沉,加强社区防控措施的落实,使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。

此次疫情防控也暴露出基层网格化治理过程中的一些短板和问题。一是基层治理网格的行政化倾向。在传统纵向的权力结构下,位于最底层的社区网格往往在基层治理实践中面临着“小马拉大车”的困境。权责不对等、治理资源不足、执法权缺失、行政事务繁重,以及层层加码带来的考核压力,都严重消解了社区网格的治理效能。

二是智能化治理技术的使用流于表面。利用“互联网+”、大数据、云平台等信息化手段搭建的数字化智能平台,尽管可以通过线上的数据整合加强城市社区的智能管控,但却无法自动破除不同部门、社区之间的“数据隔离”。片面追求形式化的智能网格,会忽视治理结构与流程的优化,成为制约基层网格化治理效能提升的重要因素。

三是社会力量参与网格化治理的空间受限。除了企业、社会组织、基层群众等治理主体自身的参与意识与能力参差不齐之外,制度化参与渠道和相关政策法规的缺失也限制了社会力量在基层网格化治理中的功能发挥。

复合型风险背景下对基层网格化治理的思考

此次新冠肺炎疫情带来的冲击和影响表明,当前我国包括基层治理在内的国家治理体系日益暴露于具有高度不确定性的复合型风险之中。复合型风险是自然、经济、社会、技术、环境等领域众多风险要素相互叠加、耦合的结果,通常表现为多种灾害事件及其次生风险的并发、串联,且极易在级联效应的作用下演化为系统性公共危机。面对复合型风险带来的冲击和挑战,基层网格化治理需要认真思考并妥善处理以下三组关系:

国家治理与基层治理的关系

复合型风险的生成与演化机制极为复杂,往往会带来跨越时空与组织边界的深远影响,远非政府单一部门可以独立应对的,更是超出了基层社区网格的回应能力。对此,需要从国家与社会关系的角度重新审视基层治理在国家治理体系中的定位,以及基层网格化治理对于防范和化解复合型风险的意义。

基层治理是国家治理的基石,但是不能将其简单地视为国家纵向治理的基层体现,或是等同于行政机关的属地管理。基层治理不是单一主体对于上级指令的被动执行,而是政府、市场、社会等不同主体基于治理资源与治理力量的整合而形成的合作治理。因此,基层网格化治理尤其需要警惕行政化倾向可能带来的“内卷化”风险。除了纵向上的权力下放和资源下沉,基层网格化治理更需要在横向上积极创造和培育具有自我发展、自我调适能力的多元治理主体,并以此来提升基层网格对于复合型风险的回应能力。

常态管理与应急管理的关系

复合型风险是自然风险与人为风险、主观风险与客观风险、常规风险与意外风险等不同类型的风险组合相互交织、共同作用的结果。因此,复合型风险背景下的基层网格化治理也不能止步于“头痛医头,脚痛医脚”的被动反应,要跳出传统线性思维模式的束缚,正视基层网格化治理对于多目标管理的现实要求。例如,随着疫情防控步入常态化阶段,社区网格化治理要实现由“战时”模式向“平时”模式的转化,需要同时兼顾社区事务管理、风险隐患排查、开展复工复产复学相关服务等多重治理目标。对此,需要设法将分散于日常管理、风险管理、应急管理等不同治理网格中的资源与规则进行有机整合,使之形成一个具有时空联结性的治理网络。一方面在日常管理的基础上将治理关口前置,把复合型风险的识别、预警与防范化解纳入到基层网格化治理体系中;另一方面则要将应急管理的功能向后延伸,将事后的恢复重建与反思学习纳入到新一轮的风险管理与日常管理进程中。

制度创新与治理效能的关系

复合型风险已然成为基层治理面临的考验,能否对复杂多变的治理环境做出适应性调整并将其制度化,日益成为衡量基层治理效能的重要观测点。

网格化治理的生命力源于鲜活的基层治理实践,自2004年北京市东城区的“万米单元网格管理”实践以来,基层网格化治理已经发展出了下沉型、融合型、嵌入型等差异化的创新模式,也积累了“资源在网格叠加、力量在网格沉淀、工作在网格联动、矛盾在网格化解、任务在网格落实、感情在网格升华”等丰富的基层治理经验。

面对复杂多变的风险形势,仅仅依靠对以往经验模式的机械学习显然是远远不够的。相反,需要在总结提炼既有创新模式与治理经验的基础上,从制度体系的完善、制度环境的优化、制度优势的挖掘等层面不断加深对于基层网格化治理实践的认识和思考,进而推动制度优势向治理效能转化。

以韧性治理推进基层网格化治理的建议

随着基层治理面临的复合型风险形势日趋复杂严峻,愈加需要将树立和践行韧性治理作为推进基层网格化治理的观念基础与工作路径。基层治理视域下的韧性是指,具有政府、市场、社会等不同属性的基层治理主体及其所在的社区系统,基于合作治理与组织学习机制而发展出的对于复合型风险冲击的主动适应能力。以韧性治理推进基层网格化治理,就是要推动国家治理与基层治理间的增权赋能,建立常态管理与应急管理相结合的基层网格化治理体系,推进基层网格化治理中的制度创新与效能提升。

织牢织密社区网格,形成治理合力

健全和完善基层治理体系中的多主体合作机制,增强基层治理与国家治理的联动,推进网格化管理向网络化治理的转变。一方面,要推动政府向社会增权赋能,通过将资源、管理、服务向社区下沉,为基层社会力量的培育和发展创造有利条件,充分释放基层活力,逐步提升基层网格化治理体系的自我管理与风险适应能力。另一方面,也要推动社会向政府增权赋能,通过鼓励和引导各类社会力量有序参与社区治理,充分发挥社区网格作为基层治理“神经末梢”在风险预警、信息传导、社会动员等方面的基础性功能,以弥补政府部门在复合型风险应对中的能力不足。

建立网格间的时空联结,形成治理闭环

构建“平战结合”的基层网格化治理体系,在应对和处置突发公共事件的过程中,将事先的风险防控与化解、事中的应急响应、以及事后的恢复重建与组织学习,统一纳入社区网格化治理框架。建立风险管理、日常管理与应急管理循环往复、持续改进的治理闭环,并通过健全和完善现行的基层应急预案管理体系,增强常态化治理网格与应急网格之间的制度衔接。在此基础上,还需根据常态与非常态下治理情境的差异,灵活选用多样化、包容性的治理手段,并建立相应的激励机制、容错机制与组织学习机制,不断提升基层网格化治理体系对复合型风险冲击的主动适应能力。

推动网格化治理的制度创新,提升治理效能

在本次疫情防控过程中,各地基于网格化社区体系采取了在疫情防控一线设立临时党支部、组织党员干部下沉社区、鼓励和动员广大群众加强自我管理等一系列措施,通过强化基层党组织的领导并充分组织动员群众,切实地将制度优势转化为网格化社区在组织、动员、执行等环节的治理效能,进而有力地推动了各项基层防控措施及时精准落实。随着基层网格化治理实践的不断深化,制度体系本身也将得以不断完善和发展。但是,要将网格化治理实践中积累的宝贵经验提炼升华,实现国家治理体系与治理能力现代化意义上的制度创新,则离不开系统化地学习与反思。

首先就是要转变消极的认知模式,将基层网格化治理实践中遭遇的每一次重大风险冲击都视为制度完善的机会窗口。作为典型的复合型风险,疫情风险引发的多方面冲击也给基层网格化治理带来了新的挑战。要健全和推动基层网格化治理体系、提升治理效能,就需要正视这些新问题和新挑战,并以此为契机不断反思、调整、完善现有的治理模式,并逐步完善相关制度体系。在此基础上,推动基层网格化治理通过持续地制度创新,在探索和实践中不断释放制度优势所产生的治理效能,由之推动我国治理体系与治理能力现代化。

【本文作者为西安交通大学公共政策与管理学院教授,陕西省决策咨询委员会委员;本文系国家社科基金重点项目“韧性视角下的城市灾害风险评估与治理研究”(19AZZ007)的阶段性成果;西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生刘莹莹对本文有重要贡献】

文章链接:http://politics.rmlt.com.cn/2020/0830/591647.shtml

文字:公管学院 朱正威
编辑:朱萍萍

 
 
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